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关注医疗保险法治建设的短板
发布于:2016-11-14来源:   
      医疗保险的专项立法尚属空白
      新中国成立以来,有关医疗保险的法律法规主要体现在两部综合性法律法规中。
 
      一部是1951年2月政务院公布实施的《劳动保险条例》。该条例是一个集养老、医疗、工伤、生育四项保障待遇于一体的综合性行政法规。依据《劳动保险条例》建立了劳保医疗制度,保障对象是各类企业职工和职工的直系亲属(由企业报销1/2医疗费用)。条例所规定的工伤、医疗、养老、生育四项待遇,在概念上并未冠以“保险”字样,而是将工伤保险表述为“因工负伤、残废待遇”,将医疗保险表述为“疾病、非因工负伤、残废待遇”,将养老保险、生育保险分别称为“养老待遇”“生育待遇”。这种表述具有科学性,因为这四项待遇是由政府制定政策、企业出资的保障制度,不是保险制度。
 
      另一部是2010年10月28日颁布、2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》,是一部集五项社会保险于一体的综合性社会保险法律。该法在总则第二条明确规定:“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是我国法律第一次提出五项社会保险的概念,且分别均有专章规定,是社会保险法治建设的一个里程碑,填补了基本医疗保险概念及其立法的空白。
 
      当然,“基本医疗保险”的概念并非社会保险法出台才有。12年前的1998年出台的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发[1998]44号),就明确提出了“基本医疗保险”概念,并成为由企业劳保医疗制度转变为新型社会医疗保险制度的历史性标志。但是,本文是从法律视角研究医疗保险,44号文件是政府的行政规章,称不上法规,更不是法律。
 
      由上分析不难看出,我国医疗保险制度改革早于、快于医疗保险立法。在法律法规缺失的情况下,政府文件发挥了决定性作用,彰显政府的动员、组织和推动能力。但对医疗保险法律体系建设没能进行总体设计、超前建立或同步跟进,且社会保险法中的某些医疗保险条款也已过时,医疗保险立法的滞后状态迄今未能改变。
 
      现有法律条款过粗,不适应医疗保险管理要求
      首先是缺乏配套法规和规范性文件。社会保险法是一部支架性的基本法律。同其他基本法律一样,贯彻实施须有配套法规、政府规章、规范性文件,包括地方法规和规范性文件,形成一个纵向的由基本法律制度到实施细则、操作规范、监督检查的体系。而目前存在的具体问题主要有三个方面:一是与医疗保险相关的配套法规和实施细则没有及时跟进,导致医保领域的改革实践执法无据。二是社会保险法中的部分条款执行成本高,且参保风险、基金风险、行政风险较大,又缺乏规避和化解这些风险的具体政策,导致地方不敢积极推行,如医疗保险、工伤保险基金先行支付后,其追偿总是以耗时费力无效果而告终。三是缺乏从上到下的执法监督检查体系,导致执行难到位,致使社会保险法的象征意义远大于实际意义。
 
      其次是现有法律不适应医疗保险改革和管理的实际要求。医疗保险直接涉及医疗服务质量、医疗费用的合理性、参保人就医选择的有序性等方方面面。因此,医疗保险不仅要管理好法定人员的应保尽保、基金的应收尽收,更要管理好医疗服务提供方的医疗服务质量、医保基金使用的绩效、参保人员的就医流向等就医诊疗行为。为此,世界上不论哪种类型的医疗保障国家,无不高度关注就医诊疗行为的管控。第一个建立社会医疗保险制度的德国,为管控医疗费用颁布了一系列法律法规。如1977年出台了《第一次抑制医疗费用法》,4年后的1981年颁布《第二次抑制医疗费用法》和《医院医疗费用控制法》。1998年颁布《增进法定医疗保险公司之间的团结法令》,限制医疗服务提供方以创收性处方为盈利方式的医疗行为。反观我国,管控医疗保险医疗费用的法律法规还是空白。社会保险法对医疗服务的规定只有一句话,即第三章第三十一条规定的“医疗机构应当为参保人员提供合理、必要的医疗服务。”过于原则和单一,难以操作。
 
      有法不依、以政代法的现象严重存在
      将法制改为法治,其核心要义就是实现立法与执法的统一,形成尊法信法执法用法的社会氛围。但在医疗保险问题上,置法律于不顾的现象严重存在。
 
      部门文件冲击社会保险法。由几个政府部门联合下发的大病保险的指导意见,竟对社会保险法关于“社会保险基金专款专用”的规定不屑一顾,硬从医保基金中切出一块,交给商业保险公司进行“保本微利”的经营。请问:这种做法有法律授权吗?党的十八届四中全会决定指出:“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为。”再请问:下发大病保险文件的那几个部门是不是行政机关?如果是行政机关,又没有获得法律授权,是不是有法不依而“乱作为”?
 
      法律面前置若罔闻,逆势孤行。在城乡居民医保制度整合中,关于管理体制的归属问题屡遭节外生枝的干扰。有的主张一手托两家,卫生部门既管医疗,又管医保;有的主张各为人社、卫生划出几个地区,分别管理一段时间后组织第三方评估,谁管得好就让谁管;有的部门把节外生枝作为医改深层次的问题,派出人马跑到各地调研、论证,甚至求助于所谓的国际经验。为什么说这些行为是节外生枝呢?因为早在2010年颁布的社会保险法已经作出了不容置疑的规定,总则第七条明确提出:“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作,国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作,县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”
 
      由此可见,人社部门负责全国的社会保险管理工作是法律定论和法定职责,还用得着劳神费财再论证吗?不仅有法律的规定,也有成功的实践。2015年底以前,重庆、天津、宁夏等8个省份和新疆生产建设兵团已经进行了城乡居民医保整合,这些地方均将管理体制划归人社部门,又为何视而不见呢?说穿了,就是想通过“搅和”和“折腾”将人社部门法定的社会保险管理职责变成卫生部门的权力。但是,“搅和”不会改变总方向、总趋势。绝大多数地区都会遵循社会保险法的规定和先行探索地区的路子理顺管理体制,这是大势所趋。个别人、个别地区被“搅和”得一时迷失方向,不顾法律规定,将城乡居民医保管理体制划归卫生部门;有的另起“炉灶”,成立由财政部门管理的医保局。这两种做法都是“瞎折腾”。但我们相信,这样的地区在饱尝一段时间的逆行苦果和孤独之后,也会像江苏省的常熟市那样回归按规律行事、按法律办事的轨道。
 
      守法意识缺失,欺诈骗保的违法违规活动日益猖獗
      由于打击欺诈骗保缺乏法律依据、执法机构和执法队伍,骗取医保基金的行为大有愈演愈烈之势。据2015年8月17人民日报披露,在贵州部分地区,从县医院到乡镇卫生院、村卫生室,再到私立医院,均查出套骗医保基金问题,出现了塌方式集体沦陷。六盘水市抽查定点医疗机构135家,发现涉嫌套取新农合基金及基金管理使用不规范的有107家,占76%以上;安顺市抽查定点医疗机构41家,均不同程度存在套取新农合基金的行为,问题查出率达100%。审计署2012年8月发布的社会保险基金审计公报称,部分单位和个人违规牟取不正当利益。有4家药品经销企业通过虚开增值税发票6.76亿元,虚增药品成本牟取非法利益;6个省本级、75个市本级和226个县的医疗机构等单位通过虚假发票、虚假病例、挂床住院、滥开药物、虚报人数等手段套取医保资金2.87亿元;部分医疗机构采取违规加价等方式乱收费1.94亿元。上述情况无不说明包括少数参保人员、医疗服务人员在内的部分社会成员尊法守法的意识严重缺失。
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